Inhaltsverzeichnis

Einleitung: Motive und Funktionen von Abkommen im Verhältnis von Bund und Ländern

1. Die Erscheinung des Vertrages im Bundesstaat

2. Bundesstaatliche Aufgabenteilung und Aufgabenverschränkung

3. Politischer Föderalismus und gesellschaftlicher Unitarismus

4. Aufgabenverantwortung und Finanzkraft

5. Organisatorische Verbundenheit von Bund und Ländern

6. Einheitsstaatliche Regelung als Vorbild

7. Vertragliche Beilegung verfassungsrechtlicher Meinungsverschiedenheiten

8. Übergangsregelungen

9. Vor- und Nachteile des Vertrages als Regelungsmittel der Staatspraxis

10. Institutionalisierung des Vertrages

11. Abgrenzung des Themas

Erster Abschnitt: Begriff und Struktur des Verwaltungsabkommens

§ 1 Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag

1. Gegenüberstellung von Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag. Rückgriff auf die Vertragspraxis

2. Unterscheidungen des Landesverfassungsrechts

3. Abgrenzungen der Vertragspraxis

a) Unmaßgebliche Kriterien: Bezeichnung, Partner, Abschlußorgan

b) Zustimmungsbedürftigkeit

c) Staatsvertrag und zustimmungsbedürftiger Vertrag

d) Zusammenfassung

4. Unterscheidungen des Bundesrechts und der Praxis des Bundes

5. Ergebnis nach Verfassungsrecht und -praxis

6. Stellungnahmen der Literatur

a) Die Literatur zu Art. 59 Abs. 2 GG

b) Politische Landesverträge

c) Schrifttum zu Bund-Länder- und Länder-Verträgen

d) Abgrenzung nach der Verteilung der Abschlußbefugnis

7. Stellungnahmen der Rechtsprechung

8. Abgrenzung von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen bei Bund-Länder-Abkommen

9. Verordnungsabkommen

a) Ansicht der herrschenden Lehre

b) Verordnungsabkommen als Staatsverträge

10. Finanzierungsabkommen

§ 2 Verwaltungsabkommen als Vertrag

1. Verwaltungsabkommen als unverbindliche Absprache oder als verbindlicher Vertrag

2. Verbindlichkeitskriterien für Verwaltungsabkommen

3. Richtlinien- und Normenverträge

§ 3 Die Vertragssubjekte der Verwaltungsabkommen

1. Eindeutig Bund und Länder als Vertragspartner ausweisende Abkommen

2. Die Bedeutung der Bezeichnungen „Bund" und „Bundesrepublik Deutschland" in Verwaltungsabkommen: Zwei- oder Dreigliedrigkeit des Bundesstaates

3. Organ-Verwaltungsabkommen

4. Schlüssigkeit der Lehre von Verwaltungsabkommen zwischen Staatsorganen

5. Vertragsfähigkeit von und Vertragsbeziehungen zwischen Staatsorganen

a) Voll- und Teilrechtsfähigkeit

b) Teilrechts- und Vertragsfähigkeit von Staatsorganen

c) Vertragsfähigkeit kraft Sachgemäßheit oder als Komplementärfähigkeit

d) Deutung des Auftretens mehrerer Staatsorgane bei Verständigungen und Vertragsschlüssen

6. Bilaterale und multilaterale Verwaltungsabkommen

7. Beteiligung nichtstaatlicher Partner an Bund-Länder-Abkommen

§ 4 Zur Abgrenzung der Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern von privatrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Verträgen

1. Verwaltungsabkommen als staatsrechtlicher Vertrag

2. Abgrenzung zum privatrechtlichen Vertrag

3. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Inhaltliche Abgrenzungskriterien

4. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Staatsqualität als Abgrenzungskriterium

5. Besonderheiten des Verwaltungsabkommens nach der Rechtsqualität der Abkommenspartner

Zweiter Abschnitt: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung und Beendigung von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern

§ 5 Die Vertretung des Bundes beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit den Ländern

1. Abschluß- und Vertretungspraxis des Bundes

2. Vertretungskompetenz des Bundespräsidenten im Bund-Länder-Verhältnis

3. Konzentration oder Aufspaltung der Vertretungsbefugnis

4. Vertretungsbefugnis der Regierungsorgane

5. Vertretungsbefugnis anderer Bundesorgane

6. Vertretungs- und Unterzeichnungsformeln der Abkommen. Kritik der Praxis

7. Vertretung des Bundes durch ein Land

8. Überschreitung der Vertretungsmacht

§ 6 Die Vertretung der Länder beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit dem Bund

1. Die in den Abkommen genannten Landesorgane

2. Die verfassungsmäßigen Vertretungsorgane

3. Delegation der Vertretungsbefugnis

4. Vertretung der Länder durch die Gemeinsame Konferenz der Kultus- und Finanzminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland

5. Besonderheiten interner Willensbildung vor dem Abschluß von Verwaltungsabkommen

6. Überschreitung der Vertretungsmacht. Mängel interner Willensbildung

§ 7 Das Inkrafttreten des Verwaltungsabkommens, die Inkraftsetzung seiner Vorschriften und seine Veröffentlichung

1. Das Inkrafttreten für die Partner

2. Die Inkraftsetzung für staatliche Verwaltungsstellen und Dritte

3. Veröffentlichung und Bekanntgabe der Verwaltungsabkommen

§ 8 Die Beendigung von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen

1. Erfüllung und Zweckerledigung

2. Kündigung

3. Befristung und auflösende Bedingung

4. Vertragliche Aufhebung

5. Veränderung der Umstände

6. Beendigung durch Gesetz

a) Stellungnahmen in Literatur und Rechtsprechung

b) Vorrang des Gesetzes. Vertragswidrige Gesetze

Dritter Abschnitt: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern und ihre Grenzen

§ 9 Allgemeine Zulässigkeit von Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern

1. Möglichkeiten bundesverfassungsrechtlicher Kooperations- und Koordinationsformen und -mittel

2. Positives Verfassungsrecht und Bund-Länder-Abkommen

3. Historischer Rückblick und rechtsvergleichender Überblick

4. Zulässigkeitsgründe aus der bundesstaatlichen Staatsordnung

5. Die Gleichordnung der Partner

6. Zusammenfassung

§ 10 Pflichtabkommen zwischen Bund und Ländern

1. Fragestellung

2. Abschlußpflicht aus dem Grundsatz der Bundestreue

3. Abschlußpflicht für den Bund aufgrund der rechtlichen Gleichstellung der Länder

4. Abschlußpflicht aus dem Homogenitätsgebot

5. Abschlußpflicht aufgrund Art. 3 Abs. 1 GG

6. Abschlußpflicht aus Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG

7. Gesetzliche Pflichtabkommen

8. Motive für die Versuche, die Freiwilligkeit des Vertragschlusses zu einer Pflichtigkeit zu verstärken

§ 11 Methodische und interpretatorische Grundsätze und Bedenken für eine Bestimmung von Zulässigkeitsgrenzen bei Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern

1. Bestimmung allgemeiner Zulässigkeits- und Unzulässigkeitsbereiche

a) Bisherige Beschreibungsversuche für positive oder negative Zulässigkeitsbereiche

b) Kritik dieser Beschreibungsversuche

2. Eigene Methode der Zulässigkeitsprüfung

3. Zulässigkeitsprüfung und Verfassungsinterpretation

4. Kritik einer Zulässigkeitsprüfung an Hand verfassungspolitischer Programmbegriffe oder verfassungshistorischer Leitbilder

5. Verfassungspolitische Erwägungen für eine Einschränkung der Vertragspraxis

§ 12 Verfassungseinwirkende Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern

1. Verfassungsändernde, -ergänzende, -erweiternde, -aufhebende und -suspendierende Verwaltungsabkommen

2. Verfassungslückenfüllende Verwaltungsabkommen

3. Verfassungskonkretisierende Verwaltungsabkommen

4. Verfassungsinterpretierende Verwaltungsabkommen

§ 13 Zulässigkeitsprobleme im Verhältnis von Verwaltungsabkommen und Gesetz

1. Vorbemerkung zum Verhältsnis von Gesetz und Verwaltungsabkommen

2. Der Vorrang des Gesetzes als Zulässigkeitsgrenze

a) Gesetzeswidersprechende Verwaltungsabkommen

b) Gesetzesdurchführende und ermessensbeschränkende Verwaltungsabkommen

c) Gesetzesinterpretierende Verwaltungsabkommen

3. Allgemeinheit des Gesetzes und Verwaltungsabkommen

§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen

1. Vorkommen. Begriff

2. Häufigkeit und Wichtigkeit der Übertragungsabkommen

3. Umdeutung von Übertragungs- in Vergleichs- oder Interpretationsabkommen

4. Beispiele für Übertragungsabkommen

5. Intensitätsstufen der Übertragung

a) Übertragung quoad substantiam

b) Übertragung quoad usum

6. Rechtsstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen

7. Bundesstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen

a) Grundsatz der Eigenwahrnehmung bundesstaatlicher Zuständigkeiten

b) Geschlossenheit der bundesstaatlichen Verwaltungstypen

8. Vertragliche Zuständigkeitsübertragungen zur Wahrnehmung in fremdem Namen

9. Verwaltungsabkommen zur Einrichtung einer Bundesauftragsverwaltung

10. Verwaltungsabkommen, die Gesetzgebungszuständigkeiten und Zuständigkeiten der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten betreffen

a) „Paktierte Gesetzgebung"

b) Vertragliche Bindung des Gesetzesinitiativrechts

c) Ausschluß des Gesetzgebungsbedürfnisses im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG durch Verwaltungsabkommen

§ 15 Vertraglich begründete Mischverwaltung und Ingerenzrechte

1. Überblick

2. Bundesstaatliche Ingerenzen

3. Vertragsbegründete Ingerenzrechte des Bundes auf die Landesverwaltung

a) Selbstbeschränkungsfreiheit der Länder

b) Die Abkommen über die Besatzungslastenverwaltung

c) Die Abkommen über die Bereitschaftspolizeien der Länder

d) Der Verfügungsspielraum der Länder über Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit ihrer Verwaltungsführung

e) Möglichkeiten zulässiger Einflußnahme des Bundes auf die Landesverwaltung aufgrund von Abkommen

4. Vertragsbegründete Ingerenzrechte der Länder auf die Bundesverwaltung

5. Vereinbarte Verwaltungsvorschriften und -richtlinien

6. Vereinbarte Mitwirkung bei der Beamtenbestellung

§ 16 Vertraglich begründete Beteiligungsverwaltung und Gemeinschaftsorganisation von Bund und Ländern

1. Arten vertraglich begründeter, institutionalisierter Gemeinschaftsverwaltung

2. Bestandsaufnahme der institutionalisierten Bund-Länder-Beteiligungsverwaltung

3. Institutionelle Einordnung verdeckter Gemeinschaftseinrichtungen

4. Stellungnahmen der Literatur. Kritik

5. Funktionelle Umdeutung institutionalisierter Beteiligungsverwaltung

6. Zulässigkeitsschranken einer Beteiligungsverwaltung

7. Verkürzung der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Exekutive

8. Vereinbarte Gemeinschaftsorganisation

9. Umgliederung einzelstaatlicher Verwaltungseinheiten

§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen des Bundes und der Länder aufgrund von Verwaltungsabkommen

1. Vorbemerkung

2. Bestandsaufnahme

a) Allgemein eingrenzende Charakteristika echter Gemeinschaftseinrichtungen

b) Übersicht über bestehende Gemeinschaftseinrichtungen

c) Kriterien für eine institutionell-organisatorische Gemeinsamkeit der bisherigen Einrichtungen

d) Delegiertenkonferenzen

3. Verfassungsrechtliche Fragestellungen

4. Verwaltungsabkommen als vertraglicher Gemeinschaftsorganisationsakt im Bundesstaatsrecht

5. Zulässigkeitsbeschränkungen durch Gesetzesvorbehalte

6. Unvereinbarkeit öffentlicher, institutionell-organisatorisch gemeinsamer Einrichtungen mit den Ordnungsvorstellungen des Grundgesetzes

a) Bedeutung institutionell-organisatorischer Gemeinsamkeit: Institutionelle Neutralität oder Organisationsverbund

b) Vertragskooperation und Organisationskooperation

c) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem Wesen des Institutionell-Öffentlichen

d) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem organisatorischen Trennungsprinzip des Grundgesetzes

e) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit den an den institutionellen Status einer Einrichtung anknüpfenden Grundgesetznormen

f) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit landesverfassungsrechtlichen Ordnungsvorstellungen

g) Zwischenergebnis

7. Vergemeinschaftung von Aufgaben und Befugnissen des Bundes und der Länder in Gemeinschaftseinrichtungen

a) Bedenken gegen eine Auf gabenübertragung auf Gemeinschaftseinrichtungen

b) Insbesondere: Gemeinschaftsregierung, Kulturräte

8. Demokratiegebot und parlamentarische Kontrolle

a) Demokratische Legitimität von Gemeinschaftseinrichtungen

b) Parlamentarische Kontrolle der Organtätigkeit

9. Ergebnis

Vierter Abschnitt: Vertragsdurchsetzung und Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten

§ 18 Außergerichtliche Vertragsdurchsetzung

1. Vorbemerkung

2. Bundesaufsicht und Bundeszwang als Durchsetzungsmittel

a) Bundesaufsicht

b) Bundeszwang

3. Bundesaufsicht und Bundeszwang zur Durchsetzung abkommensparalleler Verfassungs- oder Bundesrechtspflichten

§ 19 Der Rechtsweg zu den staatlichen Gerichten bei Abkommensstreitigkeiten

1. Inzidentkontrolle, Organstreitigkeiten

2. Historische Vorbilder

3. Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts

a) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG

b) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG

c) Gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO

d) Zuständigkeiten für typische Abkommensstreitigkeiten

§ 20 Vereinbarte Schiedsgerichtsbarkeit

1. Der Schiedsvertrag über die Regelung von Abkommensstreitigkeiten aus dem Abkommen über das Polizei-Institut Hiltrup

2. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts

3. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts

Zusammenfassende und abschließende Bemerkungen

Anhang: Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen

Literaturverzeichnis

Sachverzeichnis