Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

§ 1 Die Privatisierungsdiskussion und das Ordnungsrecht

§ 2 Die rechtswissenschaftliche Erfassung und Begleitung der Privatisierung

1. Die verschiedenen Privatisierungsbegriffe

2. Der Begriff der Verantwortung im Ordnungsrecht

a) Der Begriff der Verantwortung und die Verwaltungsverantwortung

b) Der Anknüpfungspunkt – Der Verantwortungsbegriff im Ordnungsrecht

3. Verantwortungsteilung und Verantwortungsstufung

a) Das Konzept der Verantwortungsteilung

b) Die mittelbare Staatsverantwortung und die Gewährleistungsverantwortung

c) Die Verantwortungsteilung und die Privatisierungsbegriffe

d) Verantwortungsteilung und Deregulierung

§ 3 Gang der Untersuchung

Kapitel 1: Das Ordnungsrecht und das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren

§ 4 Allgemeines zum Ordnungsrecht

1. Strukturmerkmale des Ordnungsrechts

2. Funktionen des Genehmigungsverfahrens

a) Richtigkeitsgewähr

b) Interesse des Antragstellers an Rechtssicherheit

c) Interessen der Drittbetroffenen

d) Rechtsschutz bzw. Grundrechtsschutz durch Verfahren

e) Verfahrenseffizienz

f) Der Grundsatz der Verfahrensbeschleunigung

g) Das Interesse der Allgemeinheit an einer Kontrolle

3. Weitere Kriterien zur Beurteilung von Instrumenten der Verfahrensprivatisierung

a) Das Kriterium der funktionellen Äquivalenz

b) Die Wahrung der materiellen Standards

c) Das Erfordernis einer Risikoabwägung

4. Verantwortung im Ordnungsrecht: Die Bestimmung der Aufgabe

§ 5 Die Rolle interessenabhängiger Privater im Genehmigungsverfahren

1. Die Rolle des Antragstellers

2. Die Rolle von Einwendungen

3. Systematik und abschließende Bemerkungen

§ 6 Konzepte der Einbeziehung unabhängiger Privater

1. Mediation

a) Die Einsatzmöglichkeiten der Mediation im Genehmigungsverfahren

b) Die Funktionalität einer Mediation und das Genehmigungsverfahren

2. Die Einbeziehung von Verwaltungshelfern

3. Genehmigungsverfahren und Sachverständigenmodell

a) Das Modell der gestuften Eröffnungskontrolle – Typen eines präventiven Verfahrens

aa) Genehmigungsfreiheit/Untersagungsermächtigung für den Einzelfall

bb) Anzeigeverfahren

cc) Anmeldeverfahren

dd) Vereinfachtes Genehmigungsverfahren

ee) Genehmigungsverfahren

ff) Die Rahmengenehmigung

b) Zertifizierungsverfahren

aa) Die Grundlage

bb) Die „Neue Konzeption“

c) Sachverständige Gremien

4. Die ökonomischen Instrumente

5. Systematisierung/Typologisierung

a) Systemkonforme und systemverändernde Instrumente

b) Verwaltungssubstitution – Verwaltungskompensation – Verwaltungsergänzung

c) Kontrollsubstitution – Kontrollkompensation – Kontrollergänzung

d) Weitere Typologisierungsversuche

6. Die Auswahl eines der Instrumente als Grundlage der weiteren Untersuchung

§ 7 Das System der gestuften Eröffnungskontrolle im BImSchG

1. Das Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG

2. Das vereinfachte Genehmigungsverfahren nach § 19 BImSchG

3. Das Anzeigeverfahren nach § 15 BImSchG

4. Zulassung vorzeitigen Beginns

5. Die Teilgenehmigung

§ 8 Die Sachverständigen im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren

1. Der Begriff des Sachverständigen

2. Die klassische Funktion des Sachverständigen

3. Erweiterungen des Funktionsspektrums

4. Der Sachverständige und die Rollenverteilung im Verfahren

5. Der Sachverständige im Verwaltungsverfahren nach dem VwVfG

6. Weitere Erscheinungsformen sachverständiger Tätigkeit im Verwaltungsverfahren

7. Die Sachverständigen im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren

a) Die Einbeziehung in das Genehmigungsverfahren nach der 9. BImSchV

b) Weitere Möglichkeiten der Einbeziehung von Sachverständigen im BImSchG

aa) Der Hintergrund der Regelungen

bb) Die Einbeziehung von Sachverständigen

cc) Übertragbare Prüfungen

c) Die Regelung des § 26 BImSchG

d) Die Rolle der Behörde im Rahmen der §§ 26, 29a BImSchG

e) Sachverständige im Rahmen der Abnahmeprüfung

f) Sachverständige im Emissionshandel

aa) Die Einbeziehung von Sachverständigen

bb) Die Regelungen über die Verifizierer

cc) Die Regelung des § 20 Abs. 2 TEHG

g) Umwelt-Audit und Immissionsschutzrecht

h) Zusammenfassung

Kapitel 2: Die Entwicklung eines Sachverständigenmodells für das Genehmigungsverfahren

§ 9 Verfahrensprivatisierung und Deregulierung im Genehmigungsrecht

1. Die Verfahren des Bauordnungsrechts

a) Problembefund im Bauordnungsrecht und Ziele der Reformen

b) Gang der Untersuchung

c) Allgemeine Überlegungen zur Privatisierungsfähigkeit

d) Die Regelungsmodelle der reformierten Bauordnungen

aa) Genehmigungsfreie bzw. verfahrensfreie Vorhaben

bb) Die sogenannten Genehmigungsfreistellungsverfahren

(1) Anwendungsbereich

(2) Elemente des Genehmigungsfreistellungsverfahrens

Sachverständige Kontrolle

Abweichungsverfahren

Nachbarinformation

(3) Zusammenfassung

cc) Das baurechtliche Anzeigeverfahren (Verfahrenstypus des Anmeldeverfahrens)

(1) Anwendungsbereich und -voraussetzungen

(2) Elemente des baurechtlichen Anzeigeverfahrens

Anzeige und die Elemente sachverständiger Kontrolle

Fristen/Prüfoption

Abweichungen

(3) Zusammenfassung

dd) Das vereinfachte Genehmigungsverfahren

(1) Anwendungsbereich

(2) Elemente des vereinfachten Genehmigungsverfahrens

Prüfungsumfang und Prüfungskompetenz der Bauaufsichtsbehörde

Sachverständige Nachweise bzw. Bescheinigungen

Abweichungen

Entscheidungsfristen

Prüfungsanordnung

(3) Zusammenfassung

ee) Die sogenannte planungsrechtliche Genehmigung

(1) Charakter der planungsrechtlichen Genehmigung und Anwendungsbereich

(2) Elemente der planungsrechtlichen Genehmigung

Der besonders qualifizierte Entwurfsverfasser

Prüfungsumfang und Prüfungskompetenz der Bauaufsichtsbehörde

(3) Zusammenfassung

ff) Das reguläre Genehmigungsverfahren/Die klassische Baugenehmigung

(1) Anwendungsbereich

(2) Raum für Tätigkeit von Sachverständigen

Prüfverzicht bei Vorlage sachverständiger Bescheinigung

Vermutungswirkung

Fiktionswirkung

Auswirkungen auf den Inhalt der Genehmigung

(3) Zusammenfassung

2. Regelungselemente der Einbeziehung von Sachverständigen im Bauordnungsrecht

a) Staatlicher Prüfverzicht bei der Vorlage von Sachverständigenbescheinigungen

b) Die Regulierung der Einbeziehung des privaten Sachverstands

aa) Die Ausgangsstufe: Die Bauvorlageberechtigung

bb) Die Zusatzstufe – besondere Anforderungen

cc) Der besonders qualifizierte Sachverständige

dd) Die Einbeziehung besonders qualifizierter Sachverständiger

ee) Vier-Augen-Prinzip

ff) Einzelne Modelle im Überblick

c) Beauftragung der Sachverständigen

d) Haftungsregelungen/Sanktionen

e) Das Abweichungsverfahren

f) Zusammenfassung und abschließende Bewertung

3. Die Tätigkeit von Sachverständigen im Rahmen der Zulassung von Arzneimitteln

a) Die verschiedenen Zulassungsverfahren

b) Die Beteiligung Sachverständiger im Zulassungsverfahren nach §§ 21 ff. AMG

aa) Vorprüfung durch unabhängige Sachverständige – § 25a AMG

bb) Sachverständigengutachten nach § 24 AMG

cc) Die Regelung des § 25 Abs. 5 AMG

dd) Die Zulassungskommission – § 25 Abs. 6 AMG

ee) Die Kommission nach § 25 Abs. 7 AMG

ff) § 7a AMG

c) Zusammenfassung

§ 10 Zusammenfassung: Elemente eines Sachverständigenmodells

1. Die Elemente eines Sachverständigenmodells

a) Allgemeine Überlegungen

b) Notwendige Elemente

2. Regelungsbedürftige Problembereiche

3. Zusammenfassung

Kapitel 3: Das Sachverständigenmodell im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren

§ 11 Die Eignung des Sachverständigenmodells

1. Die Diskussion im Baurecht

2. Die Gefahrenintensität

3. Standardisierbarkeit

4. Das Nachbarinteresse

5. Die Berücksichtigung von Interessen der Allgemeinheit

6. Die Verfügbarkeit geeigneter Dritter

7. Die Verantwortungsfähigkeit des Antragstellers

8. Die Aufgabenadäquanz

9. Die Durchsetzbarkeit des materiellen Rechts

10. Substituierbarkeit der Aufgaben

11. Wettbewerb und Haftung als qualitätssteigernde Elemente

12. Risiken einer Umsteuerung

13. Ergebnis – Die Eignung des Sachverständigenmodells für das Immissionsschutzrecht

§ 12 Die Genehmigungsvoraussetzungen und das Sachverständigenmodell

1. Die Grundpflichten und ihr Inhalt

a) § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG – Der Schutzgrundsatz

b) § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG: Der Vors

c) § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG: Der sogenannte Entsorgungsgrundsatz

d) § 5 Abs. 1 Nr. 4 BImSchG: Energienutzung

2. Die Konkretisierung der Grundpflichten

a) Die Bedeutung von unbestimmten Rechtsbegriffen im Rahmen der Grundpflichten

b) Der Ansatz der Konkretisierung

c) Der Sonderfall: Konkretisierung als zwingende Voraussetzung

3. Die Instrumente der Konkretisierung

4. Die Konkretisierung durch Rechtsverordnungen

a) Die Ermächtigungsgrundlage des § 7 BImschG

aa) § 7 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG: Technische Anforderungen

bb) § 7 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG: Emissionsgrenzwerte

cc) § 7 Abs. 1 Nr. 2a BImSchG: Anforderungen an den Energieeinsatz

dd) § 7 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG: Messungen

ee) § 7 Abs. 1 Nr. 4 BImSchG: Sicherheitstechnische Prüfungen

ff) Die Problematik der Festlegung von Immissionswerten

gg) Die Einbeziehung technischer Regelwerke nach § 7 Abs. 5 BImSchG

b) Die Verordnungsermächtigungen des § 48a BImSchG

5. Die einzelnen Rechtsverordnungen und ihr Inhalt

a) Die Störfall-Verordnung (12. BImSchV)

aa) Anforderungen der Verordnung

bb) Die Verordnung und die Pflichten im Genehmigungsverfahren

b) Die Verordnung über Großfeuerungsanlagen (13. BImSchV)

c) Die Verordnung über die Verbrennung von Abfällen (17. BImSchV)

aa) Der Inhalt der Verordnung

bb) Besonderheiten für das Genehmigungsverfahren

d) Die Verordnung über Immissionswerte (22. BImSchV)

e) Sonstige Rechtsverordnungen

6. Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften

a) Allgemeines zur Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften

aa) Die Rechtsfigur der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften

bb) Der Umfang der Bindungswirkung

b) Die TA Luft

aa) Die Immissionswerte

(1) Arten von Immissionswerten und Aussagegehalt

(2) Prüfung der Einhaltung der Immissionswerte

(3) Die Einzelfallentscheidung im Wege der Sonderfallprüfung nach Nr. 4.8 TA Luft

(4) Zusammenfassung zu den Immissionswerten

bb) Die Emissionswerte

(1) Die Emissionsminderungsgebote der TA Luft

(2) Emissionsminimierungsgebote

(3) Messungen und Messverfahren

(4) Ableitung der Abgase

(5) Zusammenfassung zu den Emissionswerten

cc) Zusammenfassung zur TA Luft

c) TA Lärm

aa) Die Immissionsrichtwerte

bb) Die Prüfung

cc) Zusammenfassung

d) TA Abfall und TA Siedlungsabfall

7. Sonstige Verwaltungsvorschriften

8. Die Bedeutung von durch offiziell eingesetzte Gremien erarbeiteten Normen

9. Die sogenannten BVT-Merkblätter

a) Die Konzeption der IVU-Richtlinie

b) Die Bedeutung im Rahmen des Genehmigungsverfahrens

c) Zusammenfassung und Ergebnis zu den BVT-Merkblättern

10. Die Konkretisierung durch technische Regelwerke und sonstige Normen

11. Die Konkretisierung im Einzelfall

a) Die Konkretisierung durch die Verwaltung

b) Die Privatisierung und die Art der zu privatisierenden Vorgaben

c) Der Begriff „Stand der Technik“

12. Die Einhaltung der sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften

a) Planerische Elemente der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung

b) Planerische Vorgaben und sachverständige Kontrolle

13. Zusammenfassung und Ergebnis: Privatisierungsspielräume bei der Kontrolle

a) Eine Analyse anhand des Vollzugsmodells

aa) Die Anforderungen aus Rechtsverordnungen

bb) Die Anforderungen aus normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften

cc) Die Anforderungen aus technischen Regelwerken

dd) Die im Einzelfall zu entwickelnden Anforderungen

ee) Zusammenfassung

b) Materieller Ansatz I – Die Art der inhaltlichen Vorgaben

c) Materieller Ansatz II – „Blockbildung“

d) Zusammenschau der beiden Ansätze

e) Der Vollzug der Anforderungen

§ 13 Grundstrukturen eines Sachverständigenmodells für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren

1. Die Verfahrensinstrumente

a) Das Grundelement: Die sachverständige Bescheinigung

b) Ergänzendes Instrumentarium

aa) Verfahren für isolierte Fragen

(1) Abweichungsverfahren

(2) Kontrollverfahren

(3) Zusammenfassung zu den isolierten Verfahren

bb) Die mögliche Rolle von Gegengutachten

cc) Die Entscheidung im Einzelfall durch ein sachverständiges Gremium

c) Gewährleistungsverwaltungsrecht

2. Aspekte der Ausgestaltung des Sachverständigenmodells

a) Die Ausgestaltung des Grundmodells

b) Die Rolle von Abweichungs- und Kontrollverfahren

aa) Grundüberlegungen

bb) Die Notwendigkeit und Durchführung von Abweichungsverfahren

cc) Die Notwendigkeit und Durchführung von Kontrollverfahren

dd) Allgemeines Öffnungsverfahren

ee) Bündelung der isolierten Verfahren

ff) Die Einbettung in das „Gesamtverfahren“

gg) Herstellung einer Verbindlichkeit

hh) Der Inhalt der Sachverständigenbescheinigungen

3. Zusammenfassung und Ergebnis

Kapitel 4: Der verfassungsrechtliche Rahmen der Verfahrensprivatisierung

§ 14 Die Vorgaben des Grundgesetzes

1. Die Grundrechte des Grundgesetzes

a) Die Grundrechte als Schutzpflicht

aa) Das Konzept der Grundrechte als Schutzpflichten

bb) Die Existenz einer grundrechtlichen Schutzpflicht im Immissionsschutzrecht

cc) Der Inhalt der Schutzpflicht im Hinblick auf die Verfahrensgestaltung

dd) Ergebnis zu den grundrechtlichen Schutzpflichten

b) Die Perspektive der Antragsteller und Betreiber

aa) Eingriff in die Rechte der Antragsteller und Betreiber durch Pflichtenstellung

bb) Anspruch auf die mit einer Genehmigung verbundene Rechtsposition

c) Zusammenfassung

2. Die Staatsaufgaben

a) Die Kategorie der sogenannten „notwendigen“ Staatsaufgaben

b) Umweltschutz und Genehmigungsverfahren als Staatsaufg

c) DieWahrnehmung von Staatsaufgaben

d) Schlussfolgerungen

3. Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG

a) Die Geltung des Funktionsvorbehalts im Immissionsschutzrecht

b) Konsequenzen bzw. Anforderungen aufgrund der Geltung des Funktionsvorbehalts

c) Zusammenfassung und Ergebnis

4. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG

5. Die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG

6. Das Demokratieprinzip

a) Der Gegenstand der demokratischen Legitimation

b) Die demokratische Legitimation im Rahmen eines Sachverständigenmodells – demokratische Legitimation und privater Sachverstand, Befund und Realität

c) Zusammenfassung und Ergebnis

7. Das Rechtsstaatsprinzip

a) Anforderungen an das Verfahren

b) Die Justizgewährleistungspflicht

8. Das Sozialstaatsprinzip

9. Zusammenfassung der inhaltlichen Rahmenbedingungen des Grundgesetzes: Das Minimum einer staatlichen Verantwortung

§ 15 Europarechtliche Grenzen einer Verfahrensprivatisierung

1. Das Primärrecht der europäischen Verträge

2. Eine Schutzpflichtendimension der europäischen Grundrechte (EG und EU)

3. Die IVU-Richtlinie

a) Die Vorgaben der IVU-Richtlinie

b) Das Verhältnis zu einer Verfahrensprivatisierung

aa) Die Spielräume aufgrund des Anwendungsbereiches

(1) Der formelle Anwendungsbereich

(2) Der materielle Anwendungsbereich

bb) Der Spielraum bei der Gestaltung des Genehmigungsverfahrens

(1) Die Kontrolle der Vorgaben des untergesetzlichen Regelwerks

(a) Das deutsche Regelwerk und der Begriff der „allgemein bindenden Vorschrift“

(aa) Gesetzliche Vorgaben

(bb) Vorgaben in Rechtsverordnungen

(cc) Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften

(α) Umsetzung von Richtlinien und normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften

(β) Die Zulässigkeit der Verwendung normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften

(dd) Sonstige Verwaltungsvorschriften und technische Regeln

(b) Sonstige Verbindlichkeit

(c) Die Regelung des Genehmigungsverfahrens und die Kontrollbedürftigkeit

(2) Die „zuständige Behörde“ – Notwendigkeit einer staatlichen Instanz?

cc) Gesamtschau und Zusammenfassung

4. Die Industrieanlagenrichtlinie

5. Die „Großfeuerungsanlagenrichtlinie“

6. Die UVP-Richtlinie

7. Zusammenfassung zu den europarechtlichen Vorgaben

Kapitel 5: Die Umsetzung des Sachverständigenmodells – Eine Problemskizze

§ 16 Die Schaffung eines Gewährleistungsverwaltungsrechts

1. Gewährleistungsverwaltungsrecht als Ausdruck der Gewährleistungsverantwortung

2. Elemente eines Gewährleistungsverwaltungsrechts im Ordnungsrecht

3. Zusammenfassung und weitere Untersuchung

§ 17 Die Regulierung der Sachverständigentätigkeit – Die Kontrolle der Kontrolleure

1. Anforderungen an die Sachverständigen

a) Allgemeine (nicht-fachliche) Anforderungen

b) Aufgabenspezifische, aber nicht fachliche Anforderungen

c) Die fachlichen Anforderungen

d) Die ausreichende Haftungsvorsorge

2. Rechtliche Konzepte zur Kontrolle der Sachverständigen

a) Die direkte Kontrolle von Sachverständigen

b) Inhalt der Zulassung

c) Die repressive Kontrolle der Sachverständigen und die Überwachung

d) Repressive Befugnisse im Hinblick auf fehlerhafte sachverständige Tätigkeit

e) Private Kontrolle der Kontrolleure

f) Publizität und Transparenz

g) Die Beauftragung des Sachverständigen

h) Sanktionen

3. Regelungen in anderen Gebieten und Bezugnahme darauf

4. Rechtsstellung der Sachverständigen

a) Beleihung und Verwaltungshilfe

b) Der Sachverständige im Rahmen des Sachverständigenmodells

5. Die Verfügbarkeit geeigneter Sachverständiger

6. Die Ergebnissicherung

§ 18 Die Stellung der Betroffenen und Fragen des Drittschutzes

1. Die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes

2. Der Rechtsschutz im Rahmen des Sachverständigenmodells

a) Zivilrechtsschutz

b) Öffentlich-rechtlicher Schutz

aa) Kritik am Wegfall einer Genehmigung

bb) Der Rechtsschutz im deregulierten Bereich

c) Genehmigung und Deregulierung – die Problematik der vereinfachten Genehmigung

3. Abschließende Bewertung

4. Verfahrensrechtliche Gewährleistungen

a) Die Anhörung

b) Die Begründung

§ 19 Die Kompetenzen der Behörde

1. DieWirkung von sachverständigen Bescheinigungen

2. Die Regelung einer Rückholoption

3. Die repressive Ebene

a) Kapazitätseffekt und Sanktionen

b) Übergang vom Opportunitätsprinzip zum Legalitätsprinzip

4. Kostenfragen

a) Verfahrenskosten

b) Sonstige Kosten

c) Nachteilige Auswirkungen der Kostenlast

5. Evaluation und Lernen

Schlussbetrachtung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Sachwortverzeichnis