Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

A. Tatsächlicher Befund

I. Historisches

II. Aktuelle Entwicklung

B. Die Ordnung des staatlichen Luftraums

I. Grundlagen

II. Einheitlicher Europäischer Luftraum

III. Ordnung des staatlichen Luftraums durch Festlegung von Flugverfahren

1. Praxis der Flugverfahrensfestlegung

2. Begriff sowie technische und praktische Einzelheiten

C. Aufgabenstellung und Gang der Untersuchung

Erster Teil: Normative Grundlagen sowie Funktion und Regelungsgehalt von Flugverfahrensfestlegungen

A. Historische Entwicklung des Rechts der Flugverfahrensfestlegung

B. Normative Grundlagen

I. Die Ermächtigungsgrundlage

1. Die Bedeutung der Entstehungsgeschichte für die Auslegung

a) Die Entstehungsgeschichte der Ermächtigungsgrundlage in ihrer heutigen Fassung

b) Das normative Verhältnis von § 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4 c LuftVG und § 27 a LuftVO

2. Gegenstand der Verordnungsermächtigung gemäß § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG

3. „Flugverfahren“

4. Flugverfahren als Instrumente der Flugsicherung

a) Systematische Stellung von § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG

b) Funktionsgleichheit mit Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO

c) Schlussfolgerung für die Zweckbestimmung

5. „Einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte“

6. Räumliche und sachliche Beschränkungen der Ermächtigung

a) Erste begriffliche Annäherung

aa) Flüge innerhalb von Kontrollzonen, §§ 32 Abs. 4 Nr. 8, 1. Var. LuftVG, 27 a Abs. 1, 1. Var. LuftVO

bb) Flüge nach Instrumentenflugregeln, §§ 32 Abs. 4 Nr. 8, 3. Var. LuftVG, 27 a Abs. 1, 3. Var. LuftVO

cc) An- und Abflüge zu und von Flugplätzen mit Flugverkehrskontrollstelle, §§ 32 Abs. 4 Nr. 8, 2. Var. LuftVG, 27 a Abs. 1, 2. Var. LuftVO

b) Systematische Einordnung und Konkretisierung

aa) Normenbestand

bb) § 27 a Abs. 1, 4. Var. LuftVO a. F. (kontrollierte Sichtflüge)

cc) §§ 32 Abs. 4 Nr. 8, 3. Var. LuftVG, 27 a Abs. 1, 3. Var. LuftVO (Instrumentenflüge)

dd) §§ 32 Abs. 4 Nr. 8, 1. Var. LuftVG, 27 a Abs. 1, 1. Var. LuftVO (Flüge in Kontrollzonen)

ee) §§ 32 Abs. 4 Nr. 8, 2. Var. LuftVG, 27 a Abs. 1, 2. Var. LuftVO (An- und Abflüge an kontrollierten Flugplätzen)

(1) Regelung von VFR-Verkehr außerhalb von Kontrollzonen …

(2) … während des An- oder Abflugs

ff) Zusammenfassung

c) Verhältnis zu Regelungen für die Durchführung des Flugplatzverkehrs gemäß § 21 a Abs. 1 LuftVO

II. Gesetzliche Vorgaben für die Flugsicherung

1. Flugsicherung als Luftaufsicht i. S. v. § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG

2. Schutzgüter: Sicherheit des Luftverkehrs, öffentliche Sicherheit und Ordnung

a) Öffentliche Sicherheit und Sicherheit des Luftverkehrs

b) Öffentliche Ordnung

c) „Sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs“ i. S. v. § 27 c Abs. 1 LuftVG vor dem Hintergrund von § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG

3. Schutzrichtung: Gefahrenabwehr

a) Flugverfahrensfestlegungen des BAF gemäß § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO

aa) Gefahrenbegriff

bb) Typisierende Festlegung der Gefahrensituationen in §§ 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG, 27 a Abs. 1 LuftVO

b) Flugverfahrensfestlegungen der Flugsicherungsorganisation gemäß § 27 a Abs. 2 Satz 2 LuftVO

III. Gesetzliche Trennung von der Flugplatzzulassung

1. Abgrenzung der jeweiligen Regelungsgegenstände. Der Flugbetrieb als Berührungspunkt

a) Gegenstand der Flugplatzzulassung

aa) Flugplatzanlage

bb) Flugplatzbetrieb

b) Abgrenzung zur Flugverfahrensfestlegung

aa) Meinungsstand

bb) Stellungnahme

2. Faktische Zusammenhänge

a) Potenzielle kapazitätsbestimmende Wirkung von Flugverfahren

b) Räumliche Verteilungswirkung der Flugplatzzulassung: Setzung von Zwangspunkten

c) Verbundwirkung

3. Rechtliche Schlussfolgerungen

a) Abstimmungsbedarf und rechtliche Anknüpfung der Abstimmung

b) Flugplatzzulassung und Flugverfahrensfestlegung als gestufte Entscheidungen

aa) Parallelen zum Nebeneinander von Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht

(1) Vorbehalt des Straßenrechts und Vorrang des Straßenverkehrsrechts. Vorbehalt der Flugplatzzulassung?

(2) Verkehrsregelungen in der straßenrechtlichen Planfeststellung. Flugverfahren als Gegenstand von Nebenbestimmungen zur Flugplatzzulassung?

bb) Parallelen zur abschnittsweisen Verkehrswegeplanung

(1) Flugverfahrensfestlegungen als Raumnutzungsentscheidungen

(2) Bedeutung der Flugverfahren für die Planrechtfertigung des Flugplatzes

(3) Abwägungsrelevanz der Flugverfahren bei der Flugplatzzulassung

(a) Im Bereich des durch den Flugplatz als Zwangspunkt alternativlos determinierten Routenverlaufs

(b) Im Bereich mit Variationsmöglichkeiten für den Routenverlauf

(aa) Abschnittsweise Problembewältigung?

(bb) Abschnittsübergreifende Problembewältigung

(α) Prognostische Berücksichtigung der An- und Abflugverfahren bei der Flugplatzzulassung

(β) Berücksichtigung der anlässlich der Flugplatzzulassung getroffenen Prognose bei der Festlegung der An- und Abflugverfahren

cc) Zulässigkeit betriebsbeschränkender Flugverfahren?

(1) Meinungsstand

(2) Stellungnahme

IV. Gesetzliche Vorgaben zum Schutz vor Fluglärm

1. Fluglärmschutzbezogener Normenbestand

2. Schutz vor Fluglärm bei der Festlegung von Flugverfahren

a) Die Konzeption des BVerwG

aa) Rechtsprechung des 11. / 9. Senats

bb) Rechtsprechung des 4. Senats

b) Kritik

aa) Zum Verhältnis von Sicherheit des Luftverkehrs und öffentlicher Sicherheit und Ordnung

bb) Unklarheiten und Unstimmigkeiten

c) Eigener Ansatz

aa) Schutz vor Fluglärm im Rahmender Luftaufsicht im Allgemeinen

(1) Schädlicher Fluglärm

(2) Fluglärm unterhalb der Schädlichkeitsschwelle

(a) Die Bedeutung von § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG

(b) Fluglärmschutz als Bestandteil der öffentlichen Sicherheit, insbesondere gemäß § 29 b Abs. 1 LuftVG

(aa) Schutzziel

(bb) Pflichtenkatalog gemäß § 29 b Abs. 1 Satz 1 LuftVG

(cc) Schutz der Nachtruhe gemäß § 29 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG

(c) Fluglärmschutz als Bestandteil der öffentlichen Ordnung?

(d) Die Bedeutung von § 29 b Abs. 2 LuftVG

(aa) Unzumutbarkeit von Fluglärm

(bb) Hinwirkungspflicht

bb) Schutz vor Fluglärm bei der Festlegung von Flugverfahren

(1) Schutz vor unzumutbarem Fluglärm als eines der Ziele der Festlegung von Flugverfahren

(2) Sperrwirkung von § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 LuftVG?

(a) Meinungsstand

(b) Stellungnahme

(aa) Keine generelle Sperrwirkung

(bb) Partielle Sperrwirkung

(cc) Schlussfolgerungen

(3) § 29 b Abs. 2 LuftVG als Abwägungsdirektive im Sinne eines Optimierungsgebots bzw. einer Gewichtungsvorgabe

C. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

I. Planerische Flugsicherungsinstrumente

1. Flugsicherungsrechtlicher Charakter

2. Planerische Raumnutzungsentscheidungen

a) Meinungsbild in Rechtsprechung und Schrifttum

aa) Rechtsprechung des BVerwG

bb) Meinungsbild im Schrifttum

b) Charakteristika räumlicher Planungsentscheidungen

c) Flugverfahrensfestlegungen als räumliche Planungsentscheidungen

II. Zulässige Regelungsinhalte

1. Verhaltensanweisungen zur Überwachung und Bewegungslenkung

2. Insbesondere An- und Abflugverfahren im engeren Sinne

Zweiter Teil: Die Rechtsnatur von Flugverfahrensfestlegungen

A. Rechtsverordnungen des BAF

I. Gesetzliche Anordnung der Rechtsverordnungsform in § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG

II. Qualifikationskompetenz des Gesetzgebers

1. Gesetzliche Formenwahl und Gewaltenteilung

2. Gesetzliche Formenwahl und Art. 19 Abs. 4 sowie Art. 3 Abs. 1 GG

III. Materieller Regelungsgehalt

1. Meinungsstand

2. Stellungnahme

a) Einordnung in die allgemeine Abgrenzungsdiskussion

b) Vergleich mit ähnlichen Verwaltungsmaßnahmen

c) Ergebnis

B. Allgemeinverfügungen der Flugsicherungsorganisation

I. Nichtigkeit von § 27 a Abs. 2 Satz 2 LuftVO a. F.

II. Wirksamkeit von § 27 a Abs. 2 Satz 2 LuftVO n. F.

1. § 27 a Abs. 2 Satz 2 LuftVO als förmliches Gesetz

2. § 27 a Abs. 2 Satz 2 LuftVO als „Parlamentsverordnung“

3. Ergebnis

Dritter Teil: Materiellrechtliche Anforderungen

A. Bindung an vorgelagerte Entscheidungen

I. Allgemeine Grundsätze

II. Bindung an die Flugplatzzulassung

B. Planrechtfertigung

I. Allgemeine Grundsätze

II. Planrechtfertigung bei der Festlegung von Flugverfahren

1. Eingeschränkte Anwendbarkeit des Kriteriums

a) Fachplanerische Zielkonformität

b) Bedarf

2. Verpflichtung zur Festlegung von IFR-An- und Abflugverfahren aus § 22 a Abs. 1 Nr. 1 LuftVO i.V. m. der Flugplatzzulassung

C. Zwingende gesetzliche Vorgaben

D. Abwägungsgebot

I. Allgemeine Grundsätze

II. Das Abwägungsgebot bei der Festlegung von Flugverfahren

1. Rechtsprechung des BVerwG

a) 11. / 9. Senat

b) 4. Senat

c) Zusammenfassender Vergleich

2. Meinungsbild in der Literatur

a) Abwägungsmaßstab

b) Abwägungsmaterial und Reichweite des Drittschutzes

3. Stellungnahme

a) Unterscheidung von einfachgesetzlichem und rechtsstaatlichem Abwägungsgebot

aa) Bisherige Judikatur

(1) Abwägungsmaßstab

(2) Abwägungsmaterial

(3) Reichweite des Drittschutzes

bb) Rekonstruktion

(1) Abwägungsmaßstab

(2) Abwägungsmaterial

(3) Reichweite des Drittschutzes

b) Sachliche Eigenart der Flugverfahrensfestlegung

aa) Bloße Verteilung des Lärmpotenzials und kein strikter Ausschluss unzumutbaren Fluglärms

bb) Beschränkung auf eine großräumige Betrachtung

(1) Tatsächlicher Hintergrund

(2) Rechtliche Folgerungen

c) Fazit

III. Einzelheiten zum Abwägungsgebot

1. Normative Steuerung der Abwägung

a) Zwingende gesetzliche Vorgaben

aa) § 4 Abs. 1 ROG: Beachtung von Zielen der Raumordnung

bb) § 7 BauGB: Anpassung an Flächennutzungspläne?

b) Abwägungsdirektiven

aa) § 29 b Abs. 2 LuftVG: Hinwirken auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm

(1) Zur Kategorie der Optimierungsgebote

(2) § 29 b Abs. 2 LuftVG als Optimierungsgebot bzw. Gewichtungsvorgabe

(3) Wirkungsweise von § 29 b Abs. 2 LuftVG

bb) Störfallschutz

(1) § 50 Satz 1 BImSchG

(a) Flugverfahrensfestlegungen als raumbedeutsame Planungen oder Maßnahmen

(b) Keine Flächenzuordnung

(c) Keine Relevanz im Hinblick auf die Auswirkungen von Störfällen

(d) Zwischenergebnis

(2) Art. 12 Abs. 1 Seveso II-RL

(a) Flugverfahrensfestlegung als von Art. 12 Abs. 1 Seveso II-RL erfasste Politik?

(aa) Keine Politik der Flächenausweisung oder Flächennutzung

(bb) Andere einschlägige Politik oder Verfahren für deren Durchführung?

(b) Hilfsüberlegung: Geltung von Berücksichtigungs-, Überwachungs- und Abstandsgebot?

(aa) Berücksichtigungs- und Überwachungsgebot

(bb) Abstandsgebot

(c) Zwischenergebnis

(3) Berücksichtigung von Störfallrisiken nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG und dem rechtsstaatlichen Abwägungsgebot

cc) Luftverkehrsdienste-Verordnung

dd) Betriebsbeschränkungs-Richtlinie

2. Berücksichtigung des der Flugplatzzulassung zugrunde liegenden Flugbetriebsmodells sowie des Lärmschutzkonzepts

3. Anforderungen an die Ermittlung betroffener Belange

a) Fluglärmschutzbelange

b) Sonstige Belange, insbesondere Störfallrisiken

4. Das ICAO-Dokument 8168-OPS/ 611 (PANS-OPS)

5. Beteiligung der DFS und Nachvollziehbarkeit der Abwägungsentscheidung

Vierter Teil: Verfahrensrechtliche Anforderungen

A. Beteiligung betroffener Gemeinden?

I. Kein einfachrechtliches Beteiligungserfordernis

II. Verfassungsrechtliches Beteiligungserfordernis

1. Anerkannte Fälle eines verfassungsunmittelbaren Beteiligungsrechts von Gemeinden an überörtlichen Planungen

2. Verfassungsunmittelbares Beteiligungsrecht von Gemeinden an der Flugverfahrensplanung?

a) Meinungsstand

aa) Bis zum Urteil des BVerwG vom 26. November 2003

bb) Urteil des BVerwG vom 26. November 2003

b) Stellungnahme

B. Beteiligung privater Betroffener oder der Öffentlichkeit?

I. Nach nationalem Recht

1. Einfachrechtliches Beteiligungserfordernis?

a) Umweltverträglichkeitsprüfung

b) Strategische Umweltprüfung

aa) Obligatorische SUP

bb) Konditionale SUP

2. Verfassungsunmittelbares Beteiligungsrecht privater Betroffener?

a) Meinungsstand

b) Stellungnahme

II. Nach europäischem Recht und Völkerrecht

1. UVP-Richtlinie

2. SUP-Richtlinie

3. Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie

4. Aarhus-Konvention

5. Ergebnis

C. Beteiligung von Behörden und öffentlichen Stellen

I. Benehmen des Umweltbundesamtes, § 32 Abs. 4 c Satz 2 LuftVG

II. Beteiligung der Fluglärmkommission, § 32 b Abs. 2 und 3 LuftVG

III. Anhörung des Beratenden Ausschusses,§ 32 a Abs. 1 LuftVG?

IV. Benehmen der Landesimmissionsschutzbehörden, § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG?

Fünfter Teil: Rechtsschutz

A. Statthafte Klageart

B. Klagebefugnis

I. Luftfahrzeugführer

II. Drittbetroffene

1. Anwohner

a) § 29 b LuftVG

b) Abwägungsgebot

2. Gemeinden

a) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

b) § 29 b LuftVG

c) Abwägungsgebot

C. Zuständigkeit

Sechster Teil: Zusammenfassung in Thesen

A. Normative Grundlagen sowie Funktion und Regelungsgehalt von Flugverfahrensfestlegungen (Erster Teil)

B. Die Rechtsnatur von Flugverfahrensfestlegungen (Zweiter Teil)

C. Materiellrechtliche Anforderungen (Dritter Teil)

D. Verfahrensrechtliche Anforderungen (Vierter Teil)

E. Rechtsschutz (Fünfter Teil)

Literaturverzeichnis

Sachwortverzeichnis