Vorwort

Inhaltsübersicht

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Teil: Einleitung

A. Problemstellung

I. Die politische Dimension

II. Die rechtliche Dimension

B. Untersuchungsgegenstand

I. Terminologie des „Drehtüreffekts“

II. Thematische Präzisierung

C. Methode und Gang der Untersuchung

2. Teil: De lege lata: Dimensionen der bestehenden Wechseloptionen

1. Kapitel: Sozialwissenschaftliche Erkenntnisse zum „Drehtüreffekt“

A. Verbreitung des nachamtlichen Wechsels

I. Entwicklung und status quo

II. Zwischenbilanz nach Zahlen: etablierte Praxis für Spitzenpolitiker

B. Die Interessenlage der Beteiligten als Motor der „Drehtür“

I. Motivation der Politiker: finanzielle und ideelle Absicherung

II. Motivation der Arbeitgeber: Einfluss und Knowhow

1. „What you know“: Expertise und Amtswissen

2. „Whom you know“: Beziehungen in die Politik

III. Profil des „optimalen“ Wechselkandidaten

C. Folgen und Gefahren der Wechselpraxis

I. Während der Amtszeit: Gefahr einer Beeinflussung der Amtsführung von noch amtierenden Amtsträgern

1. Korruptionswissenschaftliche Einschätzungen

2. Würdigung der korruptionswissenschaftlichen Einschätzung

a) Empirische Anhaltspunkte

b) Plausibilitätskontrolle

3. Fazit zum „Korruptionsvorwurf“

II. Nach der Amtszeit: asymmetrische Interessenvertretung durch angestellte Politiker

1. Bestehende Einschätzungen

2. Würdigung der lobbywissenschaftlichen Einschätzungen

a) Verbesserter Zugang zu staatlichen Entscheidungsprozessen

b) Gesteigerter Einfluss auf staatliche Entscheidungsprozesse

aa) Bedingungen privater Interessenvertretung in der modernen Gesellschaft

bb) Optimierter Einfluss durch die Rekrutierung ehemaliger Politiker

3. Fazit zum „Lobbyvorwurf“

III. Erwecken des Anscheins einer Übervorteilung

1. Gefahr des Entstehens eines entsprechenden Anscheins

2. Plausibilität anscheinsbedingter Folgeschäden

3. Fazit zum „bösen Anschein“

D. Ergebnis der sozialwissenschaftlichen Sichtung

2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Bewertung des „Drehtüreffekts“

A. Beeinflussung der Amtsführung durch wirtschaftliche Eigeninteressen als verfassungsrechtliche Problemstellung

I. Verfassungsrechtliche Präzisierung und Sondierung

1. Der „fliegende Wechsel“ im Verhältnis zu anderen Loyalitätskonflikten

2. Sondierung der Prüfungsmaßstäbe

a) Ungeeignete Maßstäbe für die verfassungsrechtliche Bewertung

aa) Vorwurf „politischer Korruption“

bb) Gemeinwohlverpflichtung

b) Maßgebliche verfassungsrechtliche Beurteilungsgrundlage (Überblick)

II. Ausgangspunkt: „Einfache“ Beamte im Verwaltungsverfahren

1. Grundgesetzliche Anforderungen an die Ausführung von Gesetzen

2. Distanzforderungen als Referenz an den Faktor „Mensch“

3. Art. 33 V GG als amtsspezifischer Ausdruck des Distanzgebotes

4. Der amtsbegleitende „Drehtüreffekt“ als unzulässige Distanzverkürzung

III. Politische Amtsträger und die Reichweite des Distanzgebots

1. Amtsspezifische Aussagen des Grundgesetzes

a) Art. 33 V GG: auch für politische Beamte maßgeblich

b) Art. 66 GG für Mitglieder der Bundesregierung

aa) Vielschichtige verfassungsrechtliche Aufgabenzuweisung

bb) Regierungsamt als (politisches) Amt sui generis

cc) Art. 66 GG als Referenz an den besonderen Amtsstatus

c) Parlamentarische Staatssekretäre: regierungsakzessorische Rechtsstellung

2. Ausrichtung der Amtsführung politischer Amtsträger an wirtschaftlichen Vorteilen

a) „Drehtüreffekte“ auf die administrative Amtsführung

b) „Drehtüreffekte“ auf die gubernative und gesetzesvorbereitende Amtsführung

aa) Für politische Beamte

bb) Für Regierungsmitglieder

IV. Fazit: der nachamtliche „Drehtüreffekt“ als Widerspruch zu verfassungsstaatlichen Distanzforderungen

B. Ungleiche Einflussmöglichkeiten aufgrund der einseitigen Beschäftigung ehemaliger Amtsträger als verfassungsrechtliche Problemstellung

I. Verfassungsrechtliche Präzisierung und Sondierung

1. Zusätzliche rechtliche Problemdimensionen des „fliegenden Wechsels“

a) Beeinflussung ehemaliger Amtskollegen

b) Nutzbarmachung von Amtswissen

2. Sondierung der Prüfungsmaßstäbe

a) Ungeeignete Maßstäbe für die verfassungsrechtliche Bewertung

aa) Vorwurf „illegitimen Lobbyings“

bb) „Entmachtung des Parlaments“

cc) Kein Problem demokratischer Legitimation

dd) (Automatisch) nachwirkende verfassungsrechtliche Amtspflichten

(1) Ruhestandsbeamte: fortwirkende Treuepflichten (Art. 33 V GG)

(2) Entlassene politische Beamte: nicht von Art. 33 V GG erfasst

(3) Ehemalige Regierungsmitglieder

(4) Zwischenbilanz: keine automatisch fortwirkenden Amtspflichten

b) Maßgebliche Beurteilungsgrundlage (Überblick)

II. Verfassungsrechtliche Beurteilung faktisch ungleicher Einflussmöglichkeiten als Resultat des „Drehtüreffekts“

1. (Chancen-)Gleichheit im Prozess der Gesetzgebung

a) Nicht beeinträchtigt: freiheitsrechtlicher Anspruch auf gleiche politische Teilhabe

b) Nicht existent: verfassungsrechtliche Pflicht zur optimalen Gesetzgebung

c) Nicht festzustellen: Verstoß gegen das Gebot demokratischer Gleichheit

d) Verfassungspolitisch: Irritation des demokratischen Gleichheitsanspruchs

e) Fazit

2. Waffengleichheit im Verwaltungsverfahren

III. Verfassungsrechtliche Beurteilung der bei der nachamtlichen Interessenvertretung zum Einsatz kommenden Mittel

1. Auf persönlichen Kontakten basierender ungleicher Einfluss

2. Auf dem Einsatz von Amtswissen basierender ungleicher Einfluss

a) Verfassungsrechtliche Einordnung der Vertraulichkeit von Amtswissen

b) „Drehtür“-spezifische Würdigung

IV. Fazit: nachamtliche „Drehtür“-Effekte in ihrer Gesamtheit

C. „Böser Schein“ als verfassungsrechtliche Problemstellung

I. „Böser Anschein“ und effektiver Rechtsgüterschutz

II. Würdigung des durch die „Drehtür“ gesetzten Anscheins

III. Fazit: verfassungsrechtliche Relevanz des den nachamtlichen Wechsel begleitenden „bösen Anscheins“

D. Ergebnis der verfassungsrechtlichen Begutachtung

3. Kapitel: Die Regulierung des „Drehtüreffekts“ nach geltendem Recht – Reichweite und konzeptionelle Mängel

A. Gesetzliche Vorkehrungen für (politische) Beamte

I. Nachamtliche Tätigkeitsbeschränkungen (§ 105 BBG)

1. Anzeige- und Untersagungsvoraussetzungen

a) Zusammenhang zwischen nachamtlicher Erwerbstätigkeit und dienstlicher Tätigkeit

b) Beeinträchtigung dienstlicher Interessen

2. Würdigung: eingeschränkte Effektivität von § 105 BBG bei (politischen) Führungsämtern

a) Sachadäquater Ansatz

b) Konzeptionelle Mängel

II. Amtsbegleitende Mitwirkungsverbote (§§ 20 f. VwVfG)

1. Vorliegen der Befangenheitsvoraussetzungen bei „Drehtür“-relevanten Sachverhalten

2. Würdigung: nur partielle Integritätssicherung möglich

III. Dienst- und strafrechtliche Kopplungsverbote

1. Beamtenrechtliches Verbot „reiner Nebeneinkünfte“ (§ 71 BBG)

a) Verbotsvoraussetzungen

b) Würdigung mit Blick auf den „fliegenden Wechsel“

2. Strafrechtliches Verbot „reiner Nebeneinkünfte“ (§§ 331 ff. StGB)

a) Verbotsvoraussetzungen

b) (Geringe) rechtspraktische Relevanz für den „Drehtüreffekt“

IV. Verschwiegenheitspflichten (§ 67 BBG, §§ 203, 353b StGB)

1. Geschützte Informationen

2. Konzeptionelle Schwächen vor dem Hintergrund der Wechselpraxis

V. Fazit: Beendigung des Beamtenverhältnisses als Gradmesser

B. Vorkehrungen für Regierungsmitglieder und deren parlamentarische Staatssekretäre

I. Wirtschaftliche Inkompatibilität (Art. 66 GG)

II. Mitwirkungsverbot (§§ 20, 21 VwVfG)

III. Kopplungsverbote (§ 5 II BMinG, §§ 331 ff. StGB)

IV. Geheimnisschutz nach BMinG und StGB

V. Fazit: keine Beschränkung des „Drehtüreffekts“

C. Exkurs: Rezeption des „Drehtüreffekts“ im Abgeordnetenrecht

I. Anzeige von Nebentätigkeiten (§ 1 II Nr. 5 VhR)

II. Verbot „arbeitsloser Einkünfte“ (§ 44a II 2, 3 AbgG)

III. Abgeordnetenbestechung (§ 108e StGB)

IV. Fazit: keine Beschränkung des „Drehtüreffekts“

D. Ämterübergreifende Bilanz

3. Teil: De lege ferenda: Möglichkeiten und Grenzen nachamtlicher Tätigkeitsbeschränkungen

1. Kapitel: Perspektiven des geltenden Rechts – zugleich: ein Normentwurf

A. Anschlussfähige deutsche Regulierungsstrukturen

B. Gesetzentwurf

I. Normtext

II. Kommentierung

1. Persönlicher Anwendungsbereich (§ 1 NTbGE)

2. Anzeigevoraussetzungen (§ 2 I NTbGE)

3. Verbotsvoraussetzungen (§ 2 II NTbGE)

4. Ausgestaltung der Karenzzeit (§ 2 I, II NTbGE)

5. Ausgestaltung der Karenzentschädigung (§ 3 NTbGE)

6. Festsetzen eines adäquaten Kontrollorgans (§ 5 NTbGE)

7. Veröffentlichung (§ 6 NTbGE)

8. Sanktionen und Zwangsmittel (§ 4 II NTbGE)

III. Ergebnis

2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Zulässigkeit nachamtlicher Tätigkeitsbeschränkungen

A. Ämterübergreifende Sichtung

I. Rechtfertigungsgrundlage: verfassungsrechtliche Schutzgüter des NTbGE

1. Ratio legis des NTbG

2. Verfassungsrechtliche Verortung der ratio legis

a) Konzeptuelle Unterschiede bei der Berücksichtigung der „amtlichen Vorgeschichte“

b) Verfassungsrechtliches Substrat der ratio legis

II. Grundrechtliche Dimensionen des NTbGE

1. Grundrechtsstatus ehemaliger Amtsträger

2. Grundrechtliche Freiheitsdimensionen des NTbGE

a) Beschäftigungsuntersagung (§ 2 II NTbGE)

b) Generelle Anzeigepflicht (§ 2 I NTbGE)

aa) Wirkweisen der Anzeigepflicht

bb) Verhältnis von Art. 12 I und Art. 2 I GG im Bereich berufsbedingter Anzeigepflichten

c) Formale Eingriffsintensität

3. Grundrechtliche Gleichheitsdimensionen des NTbGE

a) Vergleichsgruppen

b) Allgemeine Anforderungen an die Rechtfertigung

aa) Vorwurf der Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem

bb) Vorwurf der Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem

B. Möglichkeiten und Grenzen nachamtlicher Tätigkeitsbeschränkungen für (ehemalige) politische Beamte

I. § 105 BBG als Anknüpfungs- und Ausgangspunkt

1. Konsens: Für Ruhestandsbeamte verfassungskonform

2. Kontroverse: Ausweitung auf ehemalige Beamte ohne Versorgungsansprüche

3. Methodisches Vorgehen

II. Verschärfung: Generelle Anzeigepflicht für politische Beamte im Ruhestand

1. Verhältnismäßige Beschränkung der Berufs(informations)freiheit

2. Gerechtfertigte Ungleichbehandlung von politischen und anderen Ruhestandsbeamten

a) Geeignetheit und Erforderlichkeit der Differenzierung

b) Angemessenheit der Ungleichbehandlung

3. Ergebnis

III. Ersterfassung: Tätigkeitsbeschränkung für ehemalige politische Beamte

1. Vereinbarkeit von § 2 II NTbGE mit Art. 12 I GG

a) Erforderlichkeit

aa) Alternativen im geltenden Recht

bb) Anderweitige Konzepte

cc) Möglichkeit einer Karenzentschädigung

b) Angemessenheit

aa) Vergleichsweise hohe Eingriffsintensität

bb) Gefährdung wichtiger Gemeinschaftsgüter

cc) Güterabwägung in concreto

(1) Öffentliche Interessen besonders schutzbedürftig

(2) Interessen ehemaliger Beamter weniger schutzwürdig

(3) Folgeerkenntnis: Karenzentschädigung nicht zwingend erforderlich

c) Ergebnis zu Art. 12 I GG

2. Vereinbarkeit von § 2 II NTbGE mit Art. 3 I GG

a) Ehemalige politische Beamte und politische Beamte im Ruhestand im Vergleich

aa) Vergleichbarkeit trotz unterschiedlicher Ordnungssysteme

bb) Wesentliche rechtliche wie wirtschaftliche Ungleichheit

cc) Rechtfertigung der Gleichbehandlung

dd) Zwischenfazit

b) Ungleichbehandlung von ehemaligen Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes

aa) Vergleichbarkeit der Personengruppen

bb) Verfassungsrechtlich relevante Ungleichbehandlung

cc) Verhältnismäßigkeit der Ungleichbehandlungen

(1) Gründe für die Differenzierung

(2) Geeignetheit und Erforderlichkeit

(3) Angemessenheit

(a) Gesetzlich angeordnet vs. vertraglich zu vereinbaren

(b) Entschädigungslose Anordnung vs. „bezahlte Karenz“

c) Korrektur im Sinne von § 3 NTbGE

IV. Ergebnis

C. Möglichkeiten und Grenzen nachamtlicher Tätigkeitsbeschränkungen für Regierungsmitglieder

I. Kein genereller Ausschluss

II. Bestimmtheit der Untersagungsvoraussetzungen

III. Vereinbarkeit von § 2 II NTbGE mit Art. 12 I GG

1. Qualität und Schwere des Eingriffs

2. Abstraktes Gewicht der eingriffsrechtfertigenden Gründe

3. Konkrete Abwägung der Kollisionsgüter

a) Gesetzmäßigkeiten des politischen Amtes: nachamtliche Fürsorge und nachamtliche Vorsorge

b) Verhältnismäßige Ausdifferenzierung der Karenzregelung

c) Keine unangemessene Steigerung des allgemeinen Berufsrisikos – Kompensation nicht erforderlich

4. Zwischenbilanz

IV. Vereinbarkeit von § 2 II NTbGE mit Art. 3 I GG

1. Ehemalige Regierungsmitglieder im Vergleich mit ehemaligen Abgeordneten

a) Verfassungsrechtlich relevante Ungleichbehandlung

b) Rechtfertigung

aa) Grund für die Differenzierung Exekutive/Legislative

bb) Geeignetheit und Erforderlichkeit der Ungleichbehandlung

cc) Angemessenheit der Ungleichbehandlung

2. Binnenvergleich: politische Amtsträger der Exekutive unter sich

a) Ehemalige Regierungsmitglieder im Vergleich mit politischen Beamten im Ruhestand

b) Ehemalige Regierungsmitglieder im Vergleich mit ehemaligen politischen Beamten

3. Sonderproblem „Doppelamt“: Einbeziehung ehemaliger Regierungsmitglieder mit Abgeordnetenmandat

a) Geeignetheit und Erforderlichkeit der Differenzierung

b) Angemessenheit der Ungleichbehandlung

V. Bilanz zu ehemaligen Regierungsmitgliedern

D. Ergebnis

I. Schlussfolgerungen hinsichtlich alternativer Regulierungskonzepte

1. (Umfassendes) Berufsverbot

2. Kontaktverbot nach der Amtszeit: „Lobbyverbot“

3. Kontaktverbot während der Amtszeit: Verhandlungs- und Kontrahierungsverbote

3. Kapitel: Gesetzesfolgenabschätzung: nachamtliche Tätigkeitsbeschränkungen auf dem rechtspolitischen Prüfstand

A. Einfluss auf die Zusammensetzung des „politischen Personals“

B. Geringerer Wissens- und Erfahrungsaustausch

C. Erschwerte Berufsrückkehr

D. Erhöhte Abhängigkeit der Politiker von den Parteien

E. Inflationäre Verbreitung von Karenzzeiten

F. Karenzregeln als Mittel politischer Auseinandersetzung

G. Ergebnis

4. Teil: Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Amtliche Dokumente etc.

Sachwortverzeichnis